普惠性商业补充医疗保险遍地开花 但路在何方？
2020年10月15日，北京全纳医疗保险“京辉保”上市，北京市基本医疗保险参保人员以每年79元的统一保费参保，可获得最高200万元的商业健康保险赔付。
目前，深圳、广州、南京等39个城市已启动52个普惠医疗保险项目。这些产品的特点是面向特定城市，保费低，强调与社会医疗保险的联系。
由于这类普惠医疗保险项目是基本医疗保险之外的自筹资金部分，与当地基本医疗保险制度紧密结合，实行“一城一策”，地方政府是否应该参与，地方医保局是否应该介入，医保局和银监局如何与医保等相关业务部门配合，以及权责分配，现有政策文件仍不明确。许多地方政府对支持还是干预此类产品的推出仍持观望态度。
包容性商业补充医疗保险的未来将何去何从尚不明朗。
有人认为，既然这种补充医疗保险已经在发达地区广泛实施，政府应该负起责任，为普惠性商业补充医疗保险制定统一的发展标准，净化市场。
但一些地方医保局认为，如果政府动员购买，组织“普惠性商业补充医疗保险”融资，提高保障效益，每年增加几十元融资，与社会医疗保险本身无异，也是白白增加了组织成本。
一个不可否认的事实是，代表政府、社会和被保险人责任的社会医疗保险，总是有其边界的。由于普惠性商业补充医疗保险是商业保险探索建立多层次医疗保障体系的实验，未来可能会交给市场探索出路。
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普惠医疗保险产品的起源和发展
2015年，深圳率先推出“深圳重特大疾病补充医疗保险”。深圳市基本医疗保险参保人员均可通过团体参保、个人账户全额扣除或个人自付方式参保。没有年龄和健康状况限制，保费和待遇统一。承销公司由政府招标后选定。
当时被认为是在人口结构年轻、医疗保险基金余额较大的城市盘活基本医疗保险基金现有余额，提高参保人员保障待遇的举措，也体现了区域支持发展多层次医疗保障体系的制度取向，符合国家医疗改革方向。
继深圳之后，南京也在2018年推出了“惠民保险”。2019年后，广州、珠海、佛山等东部经济发达地区相继推出城镇普惠医疗保险业务，在产品设计、保障责任、商业保险与社会医疗保险衔接等方面进行了多种尝试。
截至2020年10月，全国39个拥有马普会医疗保险产品的城市中，大部分城市GDP排名全国前50名，政府参与程度逐步加深。其中，贵州确定由省医保局牵头，作为省级项目。北京、上海、天津等直辖市也已由政府参与开展相关研究，并计划启动城镇全民健康保险项目。
全民健康保险产品的主要特点
1. 多以单体城市（即单个医保统筹区）为基础，一城一策。
在项目名称上，所有地方普惠医疗保险产品都强调地域特色，如“广州惠民保险”、“苏州市民保险”、“惠荣宝”；
在产品设计方面，商业保险公司积极寻求与当地医保局的合作，包括从角度进行业务指导
对于目标客户，普惠医保强调作为当地基本医疗保险参保人员参加保险，只为基本医疗保险未补偿的个人自付/自付部分进行赔付。但也有商业保险公司为全省基本医疗保险省级参保人员提供保险覆盖，如海南、广西、湖北、福建、湖南、山西等省。全省全民医疗保险参保人员的保费全部纳入同一个统筹基金。
2. 强调保费低廉，以保险“大数法则”平衡疾病风险。
大多数普惠医疗保险产品定价在100元以下，甚至不到2019年贫困地区农村居民人均可支配收入的1%(约1.2万元)。自费医疗费用一旦达到保险赔偿的起始条件(一般在2万元左右)，就可以获得高达一百万的保险赔偿。其意图是尽可能吸引市场参与，扩大保险资金池，平衡不同年龄段和不同健康状况人群的保费支出，避免疾病高危人群面临高额商业保险费和弱配置。
3. 强调产品高度再分配功能，允许带病投保，同时面临逆向选择风险。
全纳医疗保险产品覆盖基本医疗保险目录内的住院费用，但目录外住院费用、门诊慢性病或门诊特殊疾病、特定药品费用存在地区差异。在大多数地区，无论年龄、健康状况，都可以以统一的保险价格为被保险人投保，但以往的疾病大多可以不赔不保，这也是该保险产品被命名为“普惠”的原因之一，并认为该保险计划在健康和不健康人群中的再分配功能得到了加强。
不能简单认为再分配功能的强弱就能代表“普遍受益”的浓厚色彩，因为很明显，苏州、盐城等特定疾病无法投保的地区，降低了其他产品购买者承担的互助风险；但是，设计某些既往疾病可以投保甚至赔偿的区域，意味着被保险的健康人在保费支付上要承担更多的责任。健康人一旦可以在市场上选择其他更便宜或者质量更好的保险产品，就会从现有的全民健康保险产品中脱落，产品将面临高风险被保险人更集中的逆向选择。
普惠医疗保险发展的积极意义及争议
就积极意义而言，全民医保至少符合国家支持多层次医疗保障体系建设的战略方针。
2020年3月，国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》号文件，明确指出，到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体、医疗救助为依托、补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助的医疗保障体系。
在全民健康保险产品推出之前，商业健康保险一直与基本医疗保险挂钩，一直存在着保费低但健康人群参保意愿低、疾病风险人群保费负担过重等问题，限制了商业健康保险与基本医疗保险的有机结合。普惠医疗保险产品设定了相对较低的保费，弥合了这一市场差距，并为相关保险产品探索了道路。
此外，全民健康保险至少在短期内会给大多数中低收入群体增加基本健康保险以外的保险产品，以避免“因病致贫”和“因病返贫”。
根据国家卫生部公布的数据，2019年个人卫生支出占我国卫生总支出的比重仍高达28.3%，明显高于发达国家10%至15%的水平。依靠基本医疗保险继续提高保障水平是不现实的。
中国社会科学院公共政策研究中心的研究表明，中国作为人均GDP刚刚超过1万美元的国家，其宽泛的税收负担水平(38.7%)超过了经合组织国家的平均水平(32.4%，2016年)，社保融资占GDP的6.8%。也接近平均水平o
除了积极意义外，普惠医疗保险还面临以下争议：
第一，作为与基本医疗保险紧密挂钩的商业健康保险产品，政府是否有必要参与甚至主导？如本文开头所述，如果政府大力引导和动员参保，基本和基本医疗保险每年都会增加相应的融资，差别不大。如果只是政府的参与，如何参与，是当地医保局牵头还是当地银保监管局牵头，还是两个部门配合，这些问题是很多当地医保局工作人员的困惑。
第二，在政府参与的情况下，是否有必要选择一家或几家保险公司作为独家市场主体，即只有选定的保险公司推出的全纳医疗保险产品才能获得政府的背书，而没有政府参与的全纳医疗保险产品则不能被定位和命名为“全纳医疗保险”。保险公司的独家选择是否会增加官员寻租的风险，或者增加官员纪律审查的风险，也是很多地区态度保守的原因。
第三，作为与基本医疗保险待遇紧密结合的商业健康保险设计，商业保险公司是否有权要求当地医疗保险部门为保险产品的精算和方案设计提供区域脱敏医疗保险数据。从国际经验来看，美国、日本等发达国家通过一定的程序和规则向商业组织开放公共医疗保险数据，以提高社会医疗保险的整体福利。但我国仍然缺乏相关法律法规的支持，主管部门也没有明确表态。
第四，在政府大力参与和认可信贷的领域，保险产品是否存在“暴利”的政治风险？事实上，保险公司往往难以获得该地区脱敏医疗保险的数据，使得精算无法应用于地区产品的设计。产品销量和赔付率只能相对粗略的评估，地方政府部门可能会因为害怕“暴利”而拒绝与保险公司合作，规避风险。
第五，医疗保险是一种长期需求，即使全民健康保险允许对老年人(健康风险高的人群)进行无差别投保，只要当年有既往疾病范围内的医疗，第二年的继续治疗就进入可保范围，无需赔付，不能保证保险的连续性和长期性。在过去的几年里，健康保险市场以超过20%甚至30%的复合增长率增长。如今，商业保险公司需要专注于开发具有长期特色的产品，能够培养长期优质客户，提供长期持续的优质健康服务，而不是短期补偿产品。
支持普惠医疗保险产品发展的政策建议
就产品设置而言，普惠医疗保险产品的定位是与基本医疗保险制度形成衔接，同时针对的是广大中低收入低保费群体。无论是产品赔偿还是运营经验，也可以为当地医保部门提供来自保险行业的专业参考。支持普惠性医疗保险产品的发展，就是“减负”，探索基本医疗保险的途径。
基于此，笔者提出以下政策建议：
第一，普惠医疗保险产品的本质还是商业健康保险，是在市场机制下孵化和运营的。在市场发展的早期给予政府过度的控制和干预是不合适的。应在银监会《健康保险管理办法》等保险相关法律法规框架下，由各地区银保局在其职能范围内进行监管和操作。
第二，全民健康保险产品客观上与基本健康保险形成了一种合作互补的关系，有利于受益
第三，各地推出的全民健康保险产品虽然在保险方案设计、保险责任、保障效益等方面不统一、不规范，但也保持了市场产品多元化的灵活性和试验性，可以为社会健康保险体系相对统一、规范的运行提供大量来自其他山区的经验。建议各地医保局指定责任处室，定期跟踪总结区域全民医保产品(如有)与当地基本医疗保险制度相结合的影响和经验，并定期报告总结，以支持国家医保局未来是否以及如何介入全民医保制度的决策。
第四，在开通职工保险个人账户购买商业保险方面，可以将价格低廉、面向中低收入群体的普惠性医疗保险产品列入优先购买名单，但不应设定排他性标准，即在鼓励优先购买普惠性医疗保险的同时，限制参保人选择其他更适合个人和家庭需求的商业健康保险，如重疾保险、护理保险等。在职工保险个人账户和统筹基金余额较大的地区，允许地区探索鼓励优先购买全民医保产品的制度设置，如设定个人账户与统筹基金账户的投资比例为3: 1或4: 1，引导中低收入群体为自己和家人购买全民医保。同时，地区医保局要与核保商业保险公司就产品利润率达成协议，并在统筹基金配套资金用于购买全民医保的地区向社会公布。
第五，在社会医疗保险公共数据脱敏方面，加快向包括商业保险公司在内的社会机构开放社会医疗保险数据，包括研究机构支持学术研究，完善政策评估，支持宏观决策。不仅全民健康保险产品可以从中受益，更广泛的商业健康保险也可以实现跨越式发展，反过来实现对基本健康保险更广泛、更全面的支持和补充。
本文作者许多多系经济学博士，八点健闻特约作者
本文首发于微信公众号“八点健闻”，ID：HealthInsight