紧张度变化:2021年预算编制
经济观察报 记者 杜涛2020年下半年，中国经济金融形势持续好转，但地方财政部门对2021年预算判断仍持谨慎态度。
12月17日晚10点，刚刚加班完毕的恒力(化名)回到家中，这促使他最近频繁加班，因为他要准备2021年的预算。恒力负责国有资产、商业、市场监管等部门的预算。
恒力告诉《经济观察报》:“在2020年预算的基础上，2021年这一水平的预算将减少20%。因为疫情原因，2021年的财务状况判断会比2020年略好。我们的预算2020年还没有执行，已经执行了80%以上。主要原因是两个字：没钱。”
此时，位于东北的晋松(化名)已经回国，他所在部门对应的40多个主管部门的预算已经完成：“目前的预算编制比较简单，主要是因为没有钱。以前财政收入好的时候，要和这些支出部门聊聊项目真假，有多少钱。现在完全不需要，除了保证工资和运行，没有项目资金。”
虽然紧张，但与2020年相比，晋松的基本判断是，——2021年的预算将比今年略有增加。
自年中以来，中国财政收入同比出现正增长。根据财政部12月15日公布的11月财政收支数据，11月全国一般公共预算收入同比下降2.7%。扣除提高特定国有金融机构和中央企业去年同期上缴利润基数等因素后，连续第六个月保持增长，反映经济持续稳定复苏。
中国社会科学院财经研究所研究员杨志勇告诉记者：“2021年增加预算支出是正常的。2021年是十四五计划的第一年，一些硬性支出也在增加。所以，首先要保持支出稳定。其次，如果疫情不重复，财政收入肯定会比2020年有所增加。毕竟经济发展的基础还在。如果经济增长达到预期，就不会出台新的减税和减费措施，财政收入会随着经济增长而增长。”
此时不仅地方预算被压缩，相关的中央预算也被削减。很多负责编制部门预算的人告诉记者：“2021年的部门预算也在削减，过紧日子的精神正在落实。”
中央和地方政府已经开始编制2021年的预算，而中央部门的预算已经通过了“一上”的第一步。与往年相比，2021年的预算编制特别紧张。在“第一步”之后，要求削减预算。预算提交前，项目预算已变更，项目开始实施前后顺序，优先保证各部门排名靠前的项目。
基数为2020年
编制2021年预算，与2020年基数对比。
一位地方财政部门官员告诉记者：“在地方层面，第一要求是2021年的初步预算不要超过2020年的实际支出。但实际预算中，很多地方的支出其实已经到了没有压力的地步。比如：三项公共支出。现在主要针对大头的项目资金，根据实际情况安排。如果能按，就不排了。”
上述来自地级财政部门的人员表示，“在2020年支出减少的基础上，去年政府采购和信息化建设全部停止支出，三项公共资金减半。因公出国，一律停购大巴，会议、公务接待、出差减少50%以上。其他行政费用不得低于20%。设备维修、装修、联网全部暂停。支出减少30%左右。这也意味着2021年的预算是按7
至于项目资金的支出，他说：“现在，我们可以施压了。如果不能安排，就不安排。最起码我们会如实安排。我们的收入还在努力，主要是因为县级收入，难点是县财政。”
地方支出还有压缩空间吗？在很多地方财政所人眼里，三公资金是没有空间的，主要是减少项目支出。比如某部门的信息化建设经费等等。
晋松告诉记者：“说实话，现在能做的就是“两个保证”，保证工资，保证运营。民生支出太大太广。一些民生和项目可能要放开，市政污水供暖供气正好需要。”
钱紧
当然，在2020年的县区，财政真的很难。没钱，钱紧——，这是很多县财政部门的普遍反映。
恒力告诉记者：“我11月份差点没发工资。出现这个问题的原因是因为社保转移问题，收入少，支出大，每年都有赤字。每年年底财政集中，今年11月划转。结果11月份会补充，所以差不多是11月份了。没有付钱。”
晋松所在的县地方债务不多，但是债务多，占总收入的三分之一。
借方是指县向省里借钱，即这方面的钱是向上级财政部门借的。今年借的钱，明年年初还。不管哪一个资金来源，省里都会先扣这部分，只能花在县外这部分。下半年县里继续向省里借钱，明年继续，每年都这样滚动。“这笔钱没有利息，比向金融机构借钱更合适。但这种钱很少，大部分都在10亿以下。”晋松告诉记者。
借钱会不会被拒绝？
晋松想了一下：“基本上不会拒绝。亏损是2015年以后多年积累的。没有这笔钱，工资和运营保障就成问题了。在不同的地区，账户的金额是不同的。
比如晋松：“我们这里不发达，经济建设支出比较少，所以负债低，亏损多。在经济发达的县市，负债会高很多。”
他进一步解释说：虽然我们在东北，但是我们的金融支持人员工资很低，远低于东部等发达地区。另外，在省内，我县人口和财政供养人口的比例比较低，所以每年的收入和本级的转移支付还是够支付工资的。本级税收分了以后，还有6-7亿，一年就够发工资，养老社保退休了。
晋松负责一定的预算，包括每个行政人员的办公费用。他管辖的这类人员大概有1000人左右，每人每年2万多元。行政费用主要包括差旅、会议、办公、取暖等费用。这只是一个部门，其他部门的城建支出比较大。比如：路灯维修，电费账单，雇佣维修工人。
“预算拨款单位有200多个，涉及建设局、公安、市政等大型预算部门。其他部门的支出不是体现在人身上，而是体现在项目上。”晋松告诉记者。
在杨志勇看来，目前的基层财政确实很困难。经济在转型，财政会很困难。
财政部数据显示，1-11月全国一般公共预算收入169489亿元，同比下降5.3%，与预算增长持平，降幅比1-10月窄0.2个百分点；全国一般公共预算支出207846亿元，同比增长0.7%，累计增速转正。尽管连续几个月收入同比增长为正，但总体而言
一百个县的财税官员告诉记者，今年的税收任务完成得非常好，主要是因为土地销售的增加，带动了一系列房地产相关税收的增加。与年初相比，地价翻了一番，契税增加了110%。但是其他行业税收下降了20%左右。"今年的土地销售收入和税收比例几乎是1:1 . "根据上述财政官员的说法，财政部最近讨论了明年的增长，根据下半年的趋势，明年将增长1%。金融要求最低增长5%-10%。
如何解决
近年来，晋松一直在考虑紧缩的预算。
他认为：“预算紧张只是一种表现，而支出固化背后的问题，是各部门为自己部门争取利益，自己管辖的领导为自己部门争取利益。上述部门在执行任务时，还需要当地的财政合作。”“当经济状况良好时，两位数的财政增长会带来更多好处。现在已经成为以前给予的必要保证。虽然支出的增长有所下降，但也高于实际收入的增长率。另一个是价格上涨。以前在市里买一盏灯，价格相差很远，资金效率会大大降低。”晋松说。
在晋松看来，这笔开支太大了。“财政的问题不是简单的钱的问题，而是上下关系的问题。此外，行政权力和支出责任的改革还很不到位。
他给记者举了一个例子：某部门对天津的补贴，本来是财政部和某部发放的，但是下面的(街道镇)也是省厅发放的，扩大了财政部和某部的补贴范围。省里的岗位没有给下面更多的钱，变相增加了县区的支出压力。
其实支出固化的问题已经被发现了。
2017年初，时任财政部政策研究室主任的王卫星在中国财政科学研究院的一次报告会上表示，十八届三中全会和新修订的预算法明确取消了重点支出的“联动”机制。在财政部的努力下，“联动”机制已经逐步解决，中央改革办公室已经开完会。它仍然需要一个修改法律的过程。
“到去年年底，所有问题都解决了，解耦了。中央决策过程已经完成，剩下的需要一个法律修改的过程。法律还没改，期待以后走程序。”王卫星说。
重点支出联动机制是指教育、农业等重点支出与财政收支增长或与GDP的联动。支出挂钩机制在特定的发展阶段对相关领域的发展起到了积极的推动作用，但也不可避免地导致了财政支出结构的固化和僵化，分解了各级政府的预算安排，增加了政府统筹安排财政资源的难度。
杨志勇告诉记者，所以我们一直在推行零基预算。因为基地承载了很多信息，比如固化支出，有些钱是不必要的，拿不走。
零基础预算是一种科学的现代预算方法，它不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基础。它不受以前预算安排的影响。逐项考虑预算年度各项费用的内容和支出标准，结合财务状况，在综合平衡的基础上编制预算。
杨志勇认为应该改变支出，并分析支出增加的原因。有的政策很强，比如有的政策支出。"金融宏利不是出路."晋松停顿了一下，给出了建议。